過往的一個(gè)月，伴隨氣候變化逐步成為全球性政治議題，各國有關(guān)碳關(guān)稅立法議程顯著提速。3月10日，歐盟議會通過“碳邊界調(diào)整機(jī)制”議案，決定自2023年起對不符合碳排放規(guī)定的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅，有關(guān)提案細(xì)則將于今年6月出臺。兩周后，加拿大最高法院否決了一場由三大能源省發(fā)起的反對聯(lián)邦碳定價(jià)的訴訟，正式裁定自2018年起施行的聯(lián)邦碳稅符合憲法，為碳關(guān)稅制定掃清了障礙。同一時(shí)間，日本政府宣布正在針對包括邊境調(diào)節(jié)機(jī)制在內(nèi)的貿(mào)易制度與wto展開正式討論，并表示已經(jīng)開始探索美歐日三方協(xié)調(diào)行動的可行性。按照七國集團(tuán)輪值主席、英國首相約翰遜的構(gòu)想，七國集團(tuán)應(yīng)當(dāng)率先將各自的碳邊境調(diào)整計(jì)劃聯(lián)合起來，打造一個(gè)強(qiáng)大的碳關(guān)稅聯(lián)盟，以氣候政策保護(hù)并推動國內(nèi)制造業(yè)發(fā)展。

作為全球氣候變化議程最具決定性的話事人，無論以綠色新政還是貿(mào)易保護(hù)的名義，美國政府按理講絕對不應(yīng)缺席。然而，面對盟友國家苦心營造的積極氛圍，拜登的氣候特使克里卻在日前的歐盟訪問中意外澆了一盆冷水?？死锉硎?，他對歐盟的提議感到“關(guān)切”，對布魯塞爾即將出臺的碳邊界調(diào)整機(jī)制感到“擔(dān)憂”，認(rèn)為這本應(yīng)該是“最后的手段”。克里提議，歐盟應(yīng)避免在11月的格拉斯哥cop 26氣候變化會議召開之前提出新關(guān)稅，美歐可以等到年底再確立聯(lián)合行動方案，而且這一方案也并不必然是以碳關(guān)稅的形式出現(xiàn)。

按道理講，美國政府完成換屆更迭之后，民主黨人同樣需要自己的貿(mào)易保護(hù)工具。特朗普政府以國家安全之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)，拜登政府將這一借口由國家安全轉(zhuǎn)至氣候變化，聽起來更加冠冕堂皇，可謂一舉兩得。這樣的好事，盟友國家都看得到，拜登政府不可能看不到。

1．美國為什么沒有第一時(shí)間支持碳關(guān)稅？

從多年來美國碳減排的行動實(shí)踐上看，克里的表態(tài)其實(shí)并不算意外。盡管拜登政府大張旗鼓宣傳綠色新政，然而自始至終從未提及碳稅、碳交易、碳定價(jià)等任何敏感字眼，在綠色新政如何落地這一根本問題上始終語義含糊。為避免與wto自由貿(mào)易原則發(fā)生沖突，征收碳關(guān)稅的首要前提就是征稅國內(nèi)部已經(jīng)建立了碳定價(jià)體系，向進(jìn)口產(chǎn)品征稅的法理依據(jù)在于保持內(nèi)外部生產(chǎn)商在碳排放問題上遵循一致的成本標(biāo)準(zhǔn)，否則單純對外征稅、對內(nèi)保護(hù)，便成為赤裸裸的綠色壁壘，即便是打著氣候治理的幌子也無法自圓其說。歐盟之所以在碳關(guān)稅議題上無所顧忌，是因?yàn)槠湓缭?005年就已經(jīng)建立了一個(gè)涵蓋所有成員國的碳排放交易系統(tǒng)；加拿大2018年建立的碳稅體系也曾受到imf的盛贊，稱其為發(fā)達(dá)國家征收碳稅開創(chuàng)了模板。據(jù)世界銀行和國際碳行動伙伴組織統(tǒng)計(jì)，截至今年1月，全球共有已實(shí)施或計(jì)劃實(shí)施的碳定價(jià)機(jī)制61項(xiàng)，包括31個(gè)碳排放交易系統(tǒng)、30項(xiàng)碳稅政策。在簽署《巴黎協(xié)定》的185個(gè)締約國中，已有97個(gè)國家提出計(jì)劃使用碳稅或碳排放交易系統(tǒng)履行國家自主貢獻(xiàn)承諾。

在碳關(guān)稅聯(lián)合行動問題上，克里露怯的根本原因就在于，由于政黨理念分歧、政治極化凸顯、利益集團(tuán)阻撓等因素，美國直至今天也尚未建立起聯(lián)邦層面的碳定價(jià)體系。自奧巴馬政府以來，民主黨人始終在竭力推動碳定價(jià)立法，2009年，眾議院曾經(jīng)一度通過包含碳排放總量管制與交易體系的《美國清潔能源和安全法案》，但法案在參議院隨即被共和黨人全票否決，碳定價(jià)是毀掉奧巴馬這一氣候政策里程碑的根本問題。事實(shí)上，這是美國最后一次接近碳定價(jià)立法，此后十年，盡管相關(guān)法案不斷被搬上臺面，但主要目的似乎只是為了展現(xiàn)政治姿態(tài)，兩黨議員嚴(yán)格按黨派站隊(duì)，幾乎沒有法案能夠抵達(dá)參議院。剛剛結(jié)束的116屆國會涉及碳定價(jià)的法案共有10項(xiàng)，最終全部不了了之。目前，美國僅有少數(shù)地區(qū)建立了區(qū)域范圍內(nèi)的碳定價(jià)體系，加利福尼亞州在2013年組建了碳排放總量管制和交易系統(tǒng)，東北部9州也擁有統(tǒng)一的溫室氣體區(qū)域聯(lián)合減排行動方案。然而區(qū)域體系始終無法改變聯(lián)邦層面的空白，只要美國一日不解決碳定價(jià)問題，就一日無法塑造征收碳關(guān)稅的政策合法性。由此看來，克里拒絕盟友的聯(lián)合行動邀約絕非出自本心，而是迫于國內(nèi)立法壓力不得已而為之，以拖延時(shí)間換取可能的政策改進(jìn)空間。

2．拜登政府任內(nèi)會出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的碳定價(jià)立法嗎？

從短期看，答案顯然是否定的。在兩黨極化政治愈演愈烈的當(dāng)下，碳定價(jià)立法通過國會參議院的可能性微乎其微。不僅共和黨人難以被馴服，就連民主黨內(nèi)部也對這一議題存在較大爭議。黨內(nèi)羽翼日漸豐滿的進(jìn)步派民主黨人明確反對征收碳稅，認(rèn)為這會變相增加利益尋租和行業(yè)腐敗，同時(shí)會對窮人帶來稅負(fù)壓力，與拜登提出的不對低收入家庭增稅的競選承諾相悖。一些身處能源重鎮(zhèn)的民主黨人也反對這一政策，在美國最大的煤礦產(chǎn)區(qū)懷俄明州，參議員巴拉索明確拒絕碳稅，稱這將導(dǎo)致能源成本上升，給美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來壓力。本月初，眾議院能源和商業(yè)委員會主席帕隆在宣布民主黨氣候政策提案時(shí)曾暗示，國會民主黨人推行碳稅的政治意愿并不高，“我們的議程上沒有這一項(xiàng)”。白宮氣候顧問麥卡錫此前接受媒體采訪時(shí)也曾表態(tài)“碳稅政策目前并沒有被白宮考慮在內(nèi)”。從國會力量配比上看，民主黨在2009年擁有57個(gè)參議院席位、如今只有50席，奧巴馬當(dāng)年占盡天時(shí)地利人和都未能達(dá)成的政治議程，拜登政府絕對不敢貿(mào)然嘗試?？紤]到中期選舉民主黨保住多數(shù)黨地位難度很大，犯不上主動招惹敏感議題徒增風(fēng)險(xiǎn)。1993年，克林頓民主黨人強(qiáng)推能源稅立法失敗，次年金·里奇共和黨人就在眾議院掀起革命，類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)數(shù)不勝數(shù)。從國會黨爭角度看，拜登政府的確沒有理由在首個(gè)任期過早設(shè)置碳定價(jià)立法議程。

從中長期看，不得不承認(rèn)的是，美國的碳定價(jià)立法環(huán)境正在顯著改善。從民主黨執(zhí)政綱領(lǐng)看，綠色新政畢竟是叫的最響的政治議程，拜登政府提出了宏大的碳中和遠(yuǎn)景，多少會嘗試在碳定價(jià)落地問題上尋求突破。目前，白宮已經(jīng)集聚了一批應(yīng)對氣候變化方面的人才，幾乎全部是碳定價(jià)政策的忠實(shí)擁躉。氣候顧問克里重回白宮，絕不會滿足于僅扮演一個(gè)四處參加全球氣候峰會的“小國務(wù)卿”，克里在就職前的采訪中曾表示，“所有人都要為溫室氣體排放付出代價(jià)，碳定價(jià)將理順這一責(zé)任”。財(cái)政部長耶倫將碳稅稱為“解決氣候變化問題的教科書”，多年來，她始終在一個(gè)由歷任美聯(lián)儲主席和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問自發(fā)組成的氣候領(lǐng)導(dǎo)小組中扮演重要角色。有趣的是，這個(gè)小組的發(fā)起人是剛剛?cè)ナ赖那皣鴦?wù)卿喬治·舒爾茨和前財(cái)政部長詹姆斯·貝克——兩個(gè)根正苗紅的共和黨人。該小組成立的初衷就是為了打消保守派共和黨人對碳稅的疑慮，小組提出的將稅收通過股息返還給納稅人的征稅方案，與共和黨的不增稅原則并不矛盾，因此得到了羅姆尼、默爾科斯基等中間派共和黨人的支持，近年來影響力快速壯大，過往兩黨在碳定價(jià)問題上針鋒相對、寸土不讓的結(jié)構(gòu)性困局正在逐步緩解。

另一個(gè)積極趨勢在于，面對近年來頻繁出現(xiàn)的氣候反常現(xiàn)象，面對拜登政府強(qiáng)勢的綠色新政計(jì)劃，從前堅(jiān)決反對碳定價(jià)的利益集團(tuán)已經(jīng)出現(xiàn)了妥協(xié)退讓的跡象。近日，美國石油學(xué)會首度公開表態(tài)，正在考慮支持碳定價(jià)概念，以替代聯(lián)邦強(qiáng)制性或規(guī)定性的監(jiān)管措施。這一表態(tài)體現(xiàn)出各大高碳產(chǎn)業(yè)集團(tuán)已經(jīng)意識到，在當(dāng)下的政治氣候里，無法同時(shí)保住自身的生存空間和盈利空間，與其被動在生產(chǎn)權(quán)、作業(yè)權(quán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)備受制約，不如主動與民主黨政府進(jìn)行合作，通過適度支付碳成本維系產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法性。美國石油學(xué)會2009年曾站在第一線反對奧巴馬氣候政策，這次的主動轉(zhuǎn)向極大緩解了整個(gè)產(chǎn)業(yè)界的抵觸情緒，為下階段建立全國性的碳定價(jià)體系提供了政策可能?？偟目矗M管短期內(nèi)拜登政府推行碳定價(jià)并不現(xiàn)實(shí)，但著眼中長期，這一政策立法并非絕無可能。

3．美國有可能繞開碳定價(jià)推行碳關(guān)稅嗎？

這是本文標(biāo)題希望引出的問題，答案是，有可能。本月初，美國貿(mào)易代表辦公室在年度政策報(bào)告中大大方方表示，在適當(dāng)情形下，將基于國內(nèi)碳減排措施施行狀況，酌情考慮對全球范圍內(nèi)未達(dá)到減排義務(wù)的國家征收碳關(guān)稅。報(bào)告并未解釋會否先行推進(jìn)碳定價(jià)立法，然而字里行間對已經(jīng)對征收碳關(guān)稅毫不忌諱。事實(shí)上，盡管存在wto自由貿(mào)易規(guī)則束縛，但如果美國政府認(rèn)定征收碳關(guān)稅有利可圖，仍然會無所不用其極地尋找政策漏洞，繞開碳定價(jià)立法推行貿(mào)易保護(hù)，這是未來兩年內(nèi)我們可能遇到的現(xiàn)實(shí)問題。

從法理依據(jù)上講，在碳定價(jià)問題上，美國政府也并非一無是處、毫無基礎(chǔ)，近年來美國政府最大的政策成效就是成功確立了碳排放社會成本指數(shù)。這項(xiàng)工作在小布什政府啟動，奧巴馬政府將估算原則標(biāo)準(zhǔn)化并成立了聯(lián)合工作組定期監(jiān)測，特朗普執(zhí)政后直接解散了工作組，改變了指數(shù)估算原則，將碳排放社會成本由奧巴馬政府時(shí)期確立的50美元/噸大幅降至1-7美元/噸。拜登上任以來，唯一在涉及碳定價(jià)問題上的政策舉措就是在執(zhí)政首日簽署行政令，要求恢復(fù)聯(lián)合工作組，重新估算碳排放社會成本指數(shù)。2月26日，白宮公布初步估算結(jié)果，將碳定價(jià)大幅提高至51美元/噸，大有與奧巴馬50美元/噸的估值接續(xù)之意。

單究其概念，碳排放社會成本與碳定價(jià)有本質(zhì)區(qū)別。這一指數(shù)旨在通過計(jì)算當(dāng)前的碳排放量，以評估對未來全球氣候變化帶來的潛在損失，指數(shù)本身只是一項(xiàng)參考標(biāo)的，聯(lián)邦政府并未據(jù)此對碳資源進(jìn)行賦值定價(jià)，因此也便不會在生產(chǎn)端和消費(fèi)端助推成本上漲。然而從另一角度看，指數(shù)為聯(lián)邦氣候政策制定提供依據(jù)，常常被作為擬定行業(yè)法規(guī)、確立指標(biāo)體系、引導(dǎo)消費(fèi)導(dǎo)向的重要參考，指數(shù)存在本身就是聯(lián)邦政府高度重視、充分考量氣候變化政策效應(yīng)的重要例證。在一些自我約束意識較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，碳排放社會成本有時(shí)被視同為“影子”碳價(jià)。一些專家據(jù)此認(rèn)為，美國可以通過將碳定價(jià)與各個(gè)行業(yè)的碳排放社會成本掛鉤，以證明政府擁有足夠的內(nèi)部基礎(chǔ)、公平的對標(biāo)體系以施行碳關(guān)稅。為了更好自圓其說，聯(lián)邦政府還可以在碳排放社會成本和碳定價(jià)之間尋找政策空間，建立一些近似于碳定價(jià)效果的政策舉措，但避免將碳成本傳導(dǎo)至上游的能源價(jià)格和下游的用戶需求，從而規(guī)避碳定價(jià)的立法阻礙。為了在機(jī)制創(chuàng)新上有所突破，拜登團(tuán)隊(duì)近期聘任了諾亞·考夫曼擔(dān)任白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？挤蚵饲霸趭W巴馬政府擔(dān)任環(huán)境質(zhì)量委員會能源與氣候變化辦公室副主任，是美國碳定價(jià)領(lǐng)域的代表經(jīng)濟(jì)學(xué)家，目前尚不清楚考夫曼會如何利用自身的碳定價(jià)專業(yè)知識幫助民主黨政府?dāng)[脫征收碳關(guān)稅的政策束縛。

最后，在最為極端的情形下，如果拜登政府選擇與特朗普政府一樣在增稅問題上不計(jì)原則、不講法理，前文所有論述全部可以忽略不計(jì)。拜登政府完全不需要擔(dān)心任何潛在的立法風(fēng)險(xiǎn)，也不需要在國際法與國內(nèi)法之間苦心孤詣地尋找政策空間，最為簡單粗暴的辦法就是——繼續(xù)沿用特朗普對進(jìn)口鋼材征稅時(shí)啟動的國家緊急狀態(tài)。只要民主黨人不主動規(guī)避這一多少有些令人尷尬的政治工具，這項(xiàng)特朗普政府留下的政治遺產(chǎn)在目前以至未來依然有效。當(dāng)然，共和黨人以國家安全為借口施行貿(mào)易保護(hù)主義，到了民主黨人這里如果還是沒有找到些什么新的理由，多少顯得本屆政府有些沒水平。不過任何時(shí)候都不要低估美國政府“爭名奪利”的決心，打通國內(nèi)碳定價(jià)政策瓶頸、理直氣壯與盟友建立碳關(guān)稅行動聯(lián)盟，對民主黨人具有重大的政策吸引力。盡管短期內(nèi)這一舉措難以落地，但是從長遠(yuǎn)來看，碳關(guān)稅作為新的貿(mào)易保護(hù)工具出現(xiàn)、成為民主黨的政績工程仍是大概率事件。從剛剛過去的這一個(gè)月來看，這項(xiàng)議程已經(jīng)啟動，我們不得不防。